健全重大决策社会稳定风险评估机制

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来源:市维稳处  时间:2016-01-26  浏览量:7910

 

   来源:《中国社会科学报》2015年3月18日  作者:王宏伟

    为了依法、有效地维护社会稳定,我国必须不断健全重大决策社会稳定风险评估机制,强化重大公共政策制定者维护社会稳定的责任意识,将影响社会稳定的不和谐因素遏制在萌芽状态,最大限度地化解社会矛盾,从源头上降低群体性突发事件发生的可能。

  十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更加明确提出,要深入推进依法行政、加快建设法治政府。健全依法决策机制是其重要的内容之一,具体要求为:“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”这从依法治国、依法行政的高度,为健全重大决策社会稳定风险评估机制指明了方向。

  “重大”含义有待进一步界定

  无疑,就设计目的而言,重大决策社会稳定风险评估这项制度,对于增强决策的科学化与民主化、化解社会矛盾与纠纷、提升社会和谐与稳定程度具有重要的推动作用。但是,目的不等同于结果。当前,重大决策社会稳定风险评估机制尚存在较大的完善空间。

  从评估主体来看,目前,社会稳定风险评估的主要原则是“谁决策,谁评估,谁负责”。政策制定者既当运动员,又当裁判员。虽然决策、评估者也是责任人,但这并不能充分发挥评估的制衡作用。

  从评估客体来看,在实践中,社会稳定风险评估的客体均为涉及国计民生、事关公众福祉的重大行政政策。它们的出台可能会引发现有利益格局的调整,引爆社会矛盾,导致群体性事件发生。评估客体是否为“重大”,在某种程度上与决策者的认知与判断密切相关,具有一定的主观随意性。为此,我们应该更为清晰地界定“重大”的含义,做到“重大必评”、“应评尽评”。

  从评估形式来看,公共政策评估可分为正式评估与非正式评估两种形式。目前,社会稳定风险评估主要采取正式评估,即依据事先制定的评估方案及严格的程序,对重大决策在社会稳定方面的预期结果进行评估。但是,领导调研、公众热议、媒体呼吁等非正式的评估形式有时更能充分地反映社情民意,有助于我们客观、全面地预判重大决策的社会稳定风险。此外,目前的社会稳定风险评估主要是政策系统的内部评估。为了更加全面地掌握重大决策带来的社会稳定影响,我们还应该鼓励政策系统的外部评估,如委托科研机构、高等院校、专家学者进行评估等。

  从评估标准来看,社会稳定风险评估应遵循一定的事实标准与价值标准,因为它既包含事实判断,也包含价值判断。所谓的事实判断,就是要通过调查、统计等实证方法,预测重大决策可能产生的效果及影响;所谓的价值判断,就是判明重大决策是否符合公平、正义的原则,是否能够保障大多数公众的利益,是否有利于社会的和谐与稳定。在目前的社会稳定风险评估中,事实判断弱于价值判断,定量研究少于定性评估。我们所采纳的标准主要是合理性、合法性、可行性、可控性、安全性等价值标准,忽视事实判断。

  从评估方法来看,在目前的社会稳定风险评估实践中,各地所采用评估方法的探究比较单一,主要包括两种:一是专家评估法,二是试点法。

  同时追求经济发展与社会稳定

  第一,建立多元主体参与机制。在评估主体方面,为了提高风险评估的客观性、科学性,我们要实现多元主体的参与,不仅要包括政策的制定者与执行者,还要包括专业研究机构、学术团体以及政策可能涉及的目标群体。

  但是,多元主体参与必须着力解决“群体盲思”问题,同时注意解决以下问题:多个政府部门参与评估,可能会出现本位主义的问题,人为夸大或缩小政策的风险,导致评估结果相互冲突、议而不决;专业研究机构与学术团体可能会接受政府部门的暗示,偏离公正性,成为其附庸;政策目标群体很难具备意见表达的渠道,无法传出自己的声音。

  第二,建立理性问责机制。在评估客体方面,我们要建立理性问责机制,以避免“应评不评”、铤而走险的现象。所谓理性问责,就是要以合理的绩效评估为依据和基础,不能完全以结果为导向。许多政策在执行的过程中也可能出现扭曲和变形,进而损害社会公众的利益。所以,理性问责的前提是对重大决策行为本身进行客观的绩效评估。只有这样,在强化政府责任意识的同时,才能有效增强政府积极进取的动力。

  此外,决策影响涉及社会生活的多个层面,有直接与间接、近期与远期、可预测与不可预测之分。有的决策者可能会在任期内追求短期行为,并未引发社会动荡,但其决策却为未来的社会稳定埋下隐患。

  在重大决策之前,决策者要进行有预测性的目标设计。通常,决策的目标是多重的,彼此之间有时存在着冲突的可能性,如经济发展与环境保护。评估实际上为公共决策者附加了一个目标:维护、促进社会稳定,实现改革的力度、发展的速度和社会可承受程度的协调。重大决策社会稳定风险评估必须同时追求经济社会发展与社会和谐稳定两种效益。

  党的十八届四中全会提出,“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”。这个规定可以有效地避免决策的短期行为和不作为,降低乱决策或不决策的风险。重大决策终身责任追究和责任倒查也该成为理性问责机制的题中应有之义。

  第三,建立信息公开机制。在评估形式方面,我们要注重非正式评估,特别是要重视民意的反馈。这就要求建立重大决策信息公开机制,以公开为原则,以不公开为例外。除了涉及国家秘密、商业机密等方面的特殊信息之外,重大决策过程要实现信息公开,广泛地听取公众建议,自觉接受社会及舆论的监督,最大限度增强重大决策的合民意性。

  第四,建立基于合法性审查的科学评价机制。在评估标准方面,我们要建立基于合法性审查的科学评价机制。在依法治国、依法行政的时代背景下,重大决策的合法性是评估的首要标准。党的十八届四中全会要求,“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论”。在此过程中,政府要发挥法律顾问的作用。法律顾问以政府法制机构人员为主、吸收专家和律师参加。其重要职责之一即对政府的重大决策进行合法性审查,避免重大决策违法、甚至违宪的风险。在此基础上,我们要兼顾价值判断与事实判断,采用实证方法,对重大决策的合理性、可行性、可控性、安全性等内容进行科学的评价。

  此外,评估应是系统的,需要兼顾上下左右关系。评估应注意各种政策兼容性及政策影响的交叉性与互动性。否则,仅从本部门利益出发,就容易犯“一叶障目,不见泰山”的错误,导致政策打架。

  第五,建立评估方法创新激励的机制。重大决策社会稳定风险评估存在着一定的困难。例如,作为一种政策前评估,它具有预测性,难以获得决策信息。此外,社会稳定风险很难以精确的量化方式评估,政策影响的显现途径比较复杂,难以预料。所以, 在评估方法方面,我们可以借鉴国外公共政策评估的相关理论,鼓励各级政府根据本部门、本地的实际情况,灵活创新评估方法,切实提升评估的实效性,避免千人一面、千篇一律。

  (作者单位:中国人民大学公共管理学院、国家安全研究中心)


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