中国改革往何处去,2016中国改革报告总报告(精华版)

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来源: 爱思想网  时间:2017-04-12  浏览量:1942
  •      中国的全面深化改革进入了不进则退、没有退路的相持状态,以供给侧结构性改革为主线的经济体制改革进入了最困难的时期,稳增长与调结构的矛盾日益突出。



一、2016年中国改革的总体评估


(一)2016年全面深化改革的目标和任务


中央对2016年的改革目标和任务大体上可以分为四个方面:

  • 一是继续推出一批主要改革措施,进一步完善总体设计和施工图设计。2016223日第21次全面深化改革小组会议强调,全面深化改革是系统工程,头绪多、任务重,先集中力量把主要改革举措推出来,然后集中力量一项一项抓好落实。

  • 二是建立改革落实机制,把已出台的改革方案落实好。即要遵循改革规律和特点,建立全过程、高效率、可核实的改革落实机制,推动改革措施早落地、早见效。

  • 三是在全面改革的重要领域和关键环节取得突破性进展,要求对已经推出的各项改革措施,抓试点求突破。全面完成深化改革各项任务和目标,要通过重点突破把改革的四梁八柱、主体框架搭建起来。

  • 四是取得实质性改革成效,通过改革给人民群众带来更多的获得感,调动广大群众参与改革的积极性,提高人民群众对改革的信心和支持度。


(二)对2016年全面深化改革的总体评

1.一批重点领域的重大改革方案陆续出台,四梁八柱性质的改革总体设计基本形成,全面深化改革顶层设计更趋完善。

2.改革的落实机制基本形成,地方等待被动局面有所改善,但相当多的地方以文件贯彻文件的现象仍比较普遍,离改革举措真正落地生根的要求还有相当距离。


由于中央部署的改革举措数量多、涉及面广、难度大、要求时间紧等客观原因,加上这几年形成的干部普遍不作为现象,地方、部门对改革的落实缺乏内在的动力,在改革中中央各部门之间不协调、扯皮、争权的现象并不少见,地方尤其是基层干部中对改革疲于应付成为较普遍现象,以会议落实会议、以文件落实文件在相当多地方已成常态,社会大众对改革的期待和关注的程度大大下降,某些媒体发布的所谓公众对改革的评价在调查方式上存在重大纰漏,所以得出的结论并不符合实际。因此中央确定的改革落实机制还需要进一步完善,才能使改革真正落地。

3.个别领域的改革取得了突破,但绝大多数改革仍在突破途中,改革任务完成的程度离中央的要求还有相当大的差距。

4.不同领域改革的社会效果不平衡,不同群体对改革的获得感差别很大。

从改革目标和任务完成的程度来看,中央出台的几百项全面深化改革举措大体上分为以下五种情况:


  • 一是少数中央确定的改革方案基本得到落实,并取得重要突破,在社会上获得良好的反映。其中党的建设在制度创新上取得了重要突破,并基本得到落实,党风党建工作得到了社会的认同。

  • 二是少数中央决定的改革取得了重要进展,基本上完成了年度改革计划。比如在供给侧结构性改革方面,钢铁、煤炭完成了去产能的年度计划。

  • 三是大量的改革方案处在试点、探索之中,还在寻求突破。比如经济领域的国企改革、垄断行业改革,国家监察体制改革,农村土地制度改革,社会领域的医疗卫生体制改革,司法领域的以审判为中心的刑事诉讼制度改革,生态领域的自然资源产权制度改革、省级空间规划试点改革等。

  • 四是部分改革在艰难推进,改革还处于相持状态。比如经济体制改革方面,以市场在资源配置中起决定作用的政府职能转变还没有取得实质进展,促进民间投资为重点的投融资体制改革还没有见到社会成效。

  • 五是少数改革还基本停留在文件上,没有真正落地。比如经济领域的重要改革《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》《关于推进中央企业结构调整与重组的指导意见》,社会领域改革中《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》,司法体制改革中司法职业保障的改革等。


二、2016年十个主要领域改革的评估


(一)从严治党成绩显著,反腐倡廉取得压倒性胜利,制度治党机制还在形成,但党内出现的新现象值得关注。


比如,目前党内官员不作为、不善为的问题依然突出。近几年全面从严治党和高压反腐既在党中层干部中产生了巨大的震慑作用,同时也滋生了官员不作为的普遍现象。


又如,目前党内思想理论出现了一些混乱现象。在如何看待改革开放,如何对待文革,如何客观评价党历史上的重大事件、重大教训等,不同的观点相差很大。在这个过程中,一些同志把作为政治正确,否定改革开放,否定中央对文革的历史决议,对不同的观点扣帽子、打棍子,在党内和社会上产生了极坏的影响。对待思想理论方面的一些混乱现象,如何坚持以习近平同志为核心的党中央制定的路线、方针、政策,坚持贯彻警惕右,但主要是防左的要求,反对和纠正的思想的干扰,是党的建设中应当高度关注的重要问题。


再如,在这几年加强党建的具体工作中,一些地方在方式方法上也存在形式主义的现象,不仅不能取得良好的效果,相反引起了一些党员的反感,也应当引起关注。


(二)以“三去一降一补”为重点的供给侧结构性改革中去产能取得了积极的进展,但去库存引起了一二线城市房价过快上涨,去杠杆并未能取得突破

    

如果经济发展模式、政府职能转变、国有企业改革等方面的深层次体制机制改革没有取得突破,不从根本上消除产生结构失衡的根源,仅靠强制性的行政手段和短期的政策调整去调节过剩产能的话,从长远来看,恐怕结构失衡积累的矛盾会越来越多,未来改革的难度会越来越大,若干年后也许还要再进行供给侧结构性改革。


(三)经济体制改革全面推进,重点领域的改革面临突破。


从深化经济体制改革全局来看,在涉及到一系列深层次重要矛盾的改革方面,如财政体制、国企改革、投融资体制、金融体制以及政府职能转变等方面,还未取得实质性突破,经济体制改革的任务还相当繁重。


(四)“简政放权”、行政审批制度改革继续推进,政府职能的真正转变任重道远。

    

这几年行政审批制度改革中转变政府职能的这一重要目标并没有实现,政府手中仍然掌握大量的资源,或者由政府自己用行政手段直接配置,或者通过国有企业垄断配置,经济的增长还主要靠政府投资拉动,政府的职能还没有真正从GDP为中心转变到弥补市场失灵、保持宏观经济的稳定、加强公共服务、保障公平竞争、加强市场监管方面,因此,从一定意义讲,转变政府职能还任重道远。


(五)农村改革全面纵深展开,制度创新破局在即。


2016年农村改革仍然是全面深化改革的重要战线。在前几年农村改革的基础上,2016年中央出台了一系列农村改革的重要文件,涉及农村土地产权制度改革、农村集体产权制度改革、农村城镇化和户籍改革、农村财政体制改革、农村基层组织的调整与改革,等等。这些改革措施的出台,不仅更加丰富了农村改革的总体设计,而且在关键性制度创新方面迈开了新的步伐。虽然这些改革大多在试点阶段,落地生根可能有个过程,但对于农村的发展和农业现代化将产生深远的影响。


(六)社会体制改革受到空前重视,但社会效果并不明显

    

2016年中央全面深化改革领导小组审议通过的重要改革举措中,近1/3涉及到社会体制的改革,包括医疗、教育、养老、脱贫等重点民生领域,但在落实过程中,除了个别领域和局部地区取得了一些突破,人民群众也得到了一些实惠外,总体来讲,与2018年前各项改革基本完成的过程目标相比,与增强人民群众获得感的结果目标相比,社会体制改革的进展较为缓慢,微观、宏观效果都不明显。


(七)生态文明体制改革推进力度大,一些领域取得了重要进展肯定


2016年生态文明体制改革成绩的同时,我们也要看到深化改革的任务还很艰巨,我国生态文明建设体制机制仍不健全,有关改革还在进行中,部分改革的质量不高,部分改革落地仍有困难,用会议落实会议、用文件推行文件的现象不是个别的,部门利益的藩篱仍然坚固,改革难以形成合力,在环境污染治理、绿色发展中,政府与市场的边界仍然不清晰,推行第三方治理环境污染仍在探索阶段等,都是值得中央和地方有关方面在进一步深化生态文明体制改革中高度重视的。


(八)司法体制改革有所进展,但远未达到预期目标


尽管2016年以司法责任制为核心的司法体制改革全面铺开,司法改革的总体设计更加完善,不少改革举措在实践中有所进展,但所取得的成效与司法体制改革要达到的预期目标还有相当差距。比如,以审判为中心的刑事诉讼制度改革刚刚推出,实践中还未从根本上改变公检法相互配合的司法格局;尽管多项举措旨在确保司法官独立办案,但关键案件的决定权仍留在院庭长乃至上级法院手上;对司法人员履职保护、提升薪酬等司法职业保障措施,多数还停留在文件上,司法官辞职现象有增无减,等等。这些问题都需要在深化司法体制改革中不断加以完善和解决。


(九)文化体制改革继续推进,深层次矛盾有待解决

    

近几年文化体制改革之所以进展不快,效果不明显,在重大改革举措方面乏善可陈,最根本的原因是文化体制改革的顶层设计和建设设计主要集中在文化、宣传、新闻和出版部门的日常工作改善优化上,并未触及文化体制的一些深层次矛盾和问题,在一些重大问题上改革的方向不够明确清晰。比如,在文化体制改革方向上,是将改革的方向主要定位为文化产业体制的改革,促进文化产业发展的经济体制改革?还是主要定位为政府提供公共文化服务体制和机制的政府的职能改革?还是主要定位为文化宣传工作体制和机制的意识形态、上层建筑领域改革?


(十)继续推进开放型经济体制改革创新,促进我国外贸回稳向好


中国的对外开放也面临着严峻的挑战,促进外贸进出口增长的新动力还不稳固,人民币仍然面临很大的贬值压力,外汇储备总额继续下降,民间资本外流比较严重,美国新政府贸易保护主义的政策给中国的外贸发展带来新的问题。因此构建开放型新经济体制改革的任务还相当繁重。


三、当前中国全面深化改革形势的分析判断


(一)中国的全面深化改革进入了不进则退、没有退路的相持状态。

    

1.中国的改革在完成顶层设计、施工图设计后,目前正处于全面落实的施工高峰期,几百项重大改革全面铺开,其中虽然部分改革举措得到了落实,并取得了阶段性成果,但绝大多数的改革项目尚在落实中,改革的任务非常繁重。

   

2.十八届三中全会中央出台全面深化改革的顶层设计后,社会广大群众对新时期全面深化改革热情很高,抱有极大的期待,对改革带来的获得感预期也很高。如果十九大后在全面深化改革的关键环节和重要领域,尤其是民生、社会领域的改革不能得到突破,将使人民群众逐渐对新时期的全面深化改革失去信心,使以人民群众作为主体的改革逐渐失去重要动力。

    

3.全面深化改革中,虽然有少数领域的改革取得了突破,但对经济、社会、政治、生态等大多数领域而言,大量的改革举措到了突破的重要节点,在未来几年如果稍微松懈和动摇,重点领域、关键环节的改革就难以取得实质性突破,不仅不能实现改革的预期目标,而且会使经济、政治、社会、生态等领域的矛盾日益突出,未来改革的难度越来越大。


(二)以供给侧结构性改革为主线的经济体制改革进入了最困难的时期,稳增长与调结构的矛盾日益突出。

    

这几年,国家为扭转经济持续下行进行了多种努力,其中也包括强力推动政府、国企等一些领域的改革,但是这几年的改革还没有在制约经济增长方式转变和结构优化的最根本、最关键的方面实现真正的突破。因此,为了达到经济增长的目标,政府不得不反复使用投资拉动、货币刺激等老办法,甚至还要为此付出放慢改革的沉重代价。2017年中国仍然要在保增长与调结构、稳经济和促改革之间纠结、平衡,而且平衡的难度更大,可以说进入了最困难的时期。


(三)全面深化改革已经到了重点突破的临界点。


我们应当看到,一方面中国的改革处于相持状态,供给侧结构性改革到了最困难的时期;另一方面,从改革的全局和过程来看,全面深化改革经过前4年的努力,在取得阶段性成果的基础上,已经到了重点突破,带动全局,取得决定性胜利的临界点,已经具备了进行全面深化改革,在关键领域、重点环节取得突破的条件、基础和大环境。


四、进一步全面深化改革的九条建议

    

(一)进一步落实和推进制度建设,把反腐倡廉纳入党和国家正常的制度、体制和机制轨道,实现从治标到治本的战略转变

    

第一,把国家监察制度纳入国家治理体系和治理能力现代化的建设之中。在试点中,需要研究三个方面的问题。一是新设立的监察委员会的监察权与现有检察机构在职能划分、权限边界等方面的问题;二是如何发挥和加强人大对监察委员会的监督;三是如何实现监察委员会和纪委的适当分工和适度分离,既保证党对监察工作的领导,又能实现监察委员会相对独立地行使监察权。

    

第二,落实好中央已经出台的党政领导干部选拔、任用、监督管理方面的制度。防止严重腐败现象的反弹,以制度创新、制度建设来实现和巩固党风廉政的根本好转


第三,择机推出领导干部个人财产公示制度。建议可考虑分若干步,比如可以先在拟任领导干部中实行,也可以先在省部级领导干部中实行,还可以先在少数假报、瞒报财产的领导干部中实行。最后,在试点的基础上和条件成熟时,制定法律、法规,全面实行官员家庭财产和有关事项的申报、审核和公示制度。


(二)坚持“改革优先”,舒缓经济增长过度追求对供给侧结构性改革的压力


在实体经济方面,要坚决清理一批“僵尸企业,尽快解决一部分企业资产与负债的结构合理、比率适度问题。在虚拟经济方面,首先要通过完善金融体制,强化信用和风险管理;防范金融风险,解决长期存在并反复发生的信贷资产脱实入虚的问题,而不是简单扩大信贷规模。在要素配置方面,要以开放准入、平等竞争、优化利用为准则。在宏观调节方面,重点建立补短板机制,通过制度创新,恰当处理供给侧改革与需求侧管理的关系,形成兼顾近期与远期、经济与社会、发展与生态等方面协调发展的体制机制。


(三)努力实现经济体制改革重点领域的四大突破


第一,以资源配置市场化改革为突破,尽快形成市场在资源配置中发挥决定性作用的格局。


第二,以清理僵尸企业为突破口,进行国有经济布局的大调整。


第三,以规制中立”“公平准入平等保护为突破,真正破除行业垄断,为所有不同所有制的市场主体创造平等、公平竞争的发展环境。


第四,以降低杠杆率、扭转资金脱实向虚为突破,加快金融体制改革,防范系统性的金融风险。


(四)进一步解放思想,加快农村土地制度改革,建立城乡统一的土地要素市场,为我国农业现代化提供制度保障


第一,按照十八届三中全会以来中央对农村土地制度的一系列顶层设计,进一步解放思想,统一思想,坚定正确方向,坚定不移地推进土地制度改革。需要进一步明确农村土地制度改革的正确方向,其中包括,农业农地实现承包权永久化并赋予承包权比较完整的产权效能;农村宅基地应停止实行无偿分配制度,继续推进宅基地产权抵押、担保、转让;农村集体建设用地应与国有土地一样,允许出让、租赁,同等入市、同权同价,等等。


第二,进一步搞好农村土地制度改革的设计系统,整体规划,全面推进。农民宅基地制度的改革方案和集体经营性建设用地改革的方案应尽快出台,国家征地制度的改革和城乡规划制度的改革应抓紧研究,争取在十三五期间出台并贯彻落实。


第三,加快建设城乡统一的土地要素市场,充分发挥市场在配置土地资源中的决定性作用,清除农村土地制度改革的重要障碍。建议在2017年甚至十九大后一个阶段内,中央和国务院有关部门在推动地方政府完成土地确权的基础上,把建设土地要素市场作为农村土地制度改革的中心环节,力争在十三五期间农村各类土地市场的建设有实质性进展。


(五)坚持“共建共享”的理念,突出抓好社会领域的重点改革,提高人民群众对改革的获得感


共享发展是个渐进过程,是可持续的共享,在一定时期内,以共享为目标的社会领域的改革也应该突破重点,中央提出了社会建设和社会领域的改革思路,即守住底线、突出重点、完善制度、引导预期。我们建议,2017年甚至更长一个时期,社会领域改革的重点应该放在收入分配体制、教育改革和发展、卫生领域、老年养老保障体制等领域。


(六)进一步完善顶层设计,确保司法改革去地方化、去行政化的正确方向


第一,司法改革顶层设计的完善,需要考虑和处理好五对关系和六个保障。五对关系包括:正确处理司法改革与政治体制改革及社会稳定之间的关系;正确处理司法与党政、地方之间的关系。六个保障包括:职业保障、经费保障、公正保障、效率保障、民主保障和弱者保障。


第二,解放思想,转变观念,消除司法改革的政治化逻辑和意识形态化影响。司法体系基本上属于中立性、工具性、功能性的治理技术问题,绝大多数司法改革措施并不涉及政治领域,不涉及意识形态。因此中国的司法改革应该在中国共产党领导下,采取去政治化的技术和策略,实现司法改革领域的去意识形态化。


第三,建立违宪审查制度,为国家宪法的有效实施提供制度保障。建议近期在全国人大常委会下设专门的违宪审查机构,明确规定违宪审查程序,扩大违宪审查的范围,将当前仅限于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的违宪审查范围,扩大到全国人大及其常委会制定的法律、决议、决定以及一切规范性文件中。同时建立违宪审查的诉讼引入机制,并坚持公开原则,违宪审查的过程、结果及违宪责任的追究完全公开透明,接受全国人民的监督。


第四,优化司法职权配置,理顺司法机关之间的关系。司法机关之间职权配置和关系的处理更应强调分工,相互监督制约,弱化甚至取消互相配合的要求,包括弱化并严格限制侦查权,检察官回归国家代理人的定位,主要承担公诉职能,充分保障律师权利和当事人的诉讼权利。在推进国家监察体制改革中,要特别处理好监察机关、检察机关、纪委等部门之间的职能分工和关系。


(七)抓住十九大召开的有利时机,深化国家行政管理体制改革


第一,在国务院大部制机构改革上迈出更大的步伐,从体制上巩固简政放权、审批制度改革的成果。


——将现有农业部、水利部和国家林业总局合并,成立国家农林水利部

——将科技部与教育部合并,成立教育科学部,科技部原有的科技管理职能划归工信部,撤销国家知识产权局,原知识产权局并入教育科学部。

——撤销国家统计局,原国家统计局并入国家发改委

——将国家新闻出版广电总局、国家体育总局、国家旅游局和国家文物局,并入文化部

——将财政部与国税局合并,成立财政税务部

——将人力资源与社会劳动保障部与民政部合并,成立社会工作部

——将国家宗教事务管理局、国务院侨办、港澳办、台办并入国家民委,重组为港澳台侨和民族宗教事务委员会

——将国家工商总局、国家质监总局、食品药品监管局合并组建国家市场秩序监督管理局

——将国务院发展研究中心、国务院研究室及参事室整合为国家战略研究中心

——将银监会、证监会、保监会,合并成国家金融监管委员会


第二,进一步探索推行政府内部决策、执行、监督三者相互分工制约的运行机制。


行政三分制改革探索中,首先要进一步增强政府决策部门的协调能力和权威性,界定决策单位与执行单位之间的权责关系,并主要通过绩效考核而不是靠提高行政级别或高配干部来增强决策的有力执行。其次在执行层次,要打破行政体制的内部以及事业单位的垄断,引入社会资源,鼓励社会参与,发挥竞争机制,完善政府提供公共服务的招投标制度,调动各方资源和积极性,提高公共产品和公共服务的供给效率和供给质量。再次要继续完善监督机制,除了发挥好监察、审计以及各部门内部的内设监察机构的作用外,完善社会监督,尤其是舆论监督是大势所趋。


(八)创新、完善党的执政方式,促进国家治理现代化


通过创新和探索,更好地认识政党执政的基本规律,理顺党组织和国家权力的关系,使国家权力结构合理、运转畅顺,从而使党更好地科学执政、依法执政、长期执政。为此,我们提出以下几点建议:


第一,在处理党组织和国家机关的关系上,中央与地方需要有所区别。为了加强党中央的最高领导,在中央层面需要党的最高机构成员分别担任国家各个部门机关的领导职务,以保证党的执政在中央国家政权系统协调运作。但在地方,省、市、县系统不必职务分任,应减少地方党委兼任地方系统领导职务的数量,逐步树立政府部门的法定权威并依法协调部门之间的关系,强化政府职能部门依法履职的能力,努力达到精干高效、运转顺畅。


第二,减少各种临时性工作机构,使党的执政和领导纳入法制化范畴,逐步建立起人大、政府等各系统法制化正常运转秩序。多年来,中央和国务院多次对各种临时性工作小组,如领导小组、协调小组、联席会议、办公室等进行清理,但始终难以真正解决临时工作机构过多、过泛的状况,一些临时工作机构严重干扰了国家机关正常的运作秩序。究其原因,既有工作机制和工作方式问题,也有领导体制问题。建议除少数确实需要通过领导小组的形式如中央全面深化改革领导小组、中央财经领导小组等,加强集中统一领导和协调外,绝大多数应清理撤销。



第三,规范各地政府党组织与一府两院的关系,提高政府的行政效率和司法公正性。地方党委和党委工作部门不能替代政府和司法机关,实施具体的行政行为和司法行为,不插手具体的行政和司法事务。这样做不仅不会损害党的领导,相反,一府两院越能依法独立行使职能,党的执政效率越高,越能提高党的执政合法性。


第四,选择个别地区进行改善创新党的执政方式和领导体制的试点。


(九)遵循改革工作规律,调整改革工作的策略方式


第一,调整改革工作策略,取消各项改革试点的审批机制,建立经常性改革试验探索机制。


第二,调整改革节奏,不再出台或少出台改革方案,改革工作主要抓好落实,务求实现改革突破。


第三,以机关事业单位和国有企业工资薪酬改革为突破,加强对改革的激励机制,解决好改革的动力问题。


编辑:市委改革办